Article écrit par Pascal DORIGUZZI en Décembre 1991, et publié dans la revue "LIEN SOCIAL", N°160, 12 Mars 1992. avec l'aimable concours du Professeur Cyrille MEGDICHE.

 

L’insertion professionnelle des handicapés :

le patronat d’aujourd’hui comme hier.

 

L’article du "Monde" du 13/11/1991 à propos de la crise traversée par l’Association de gestion des fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH.) met en évidence le conflit opposant le CNPF. aux partenaires sociaux. Les associations de personnes handicapées (1) et les syndicats réfutent la nomination d’un représentant du patronat à la présidence de l’Association en remplacement de Mme Paulette HOFMAN (Secrétaire Confédérale de Force Ouvrière).

Ce refus est la moindre des choses quand le projet du CNPF. consiste à financer l’assurance chômage déficitaire avec l’argent de l’AGEFIPH., et diminuer la cotisation patronale dans le but, paraît-il, d’augmenter celles destinées aux chômeurs. Admirons au passage le tour de passe-passe aboutissant à financer le chômage des valides par celui des travailleurs handicapés, opposant ceux-là à ceux-ci dans une solidarité conditionnée par la marginalité des handicapés. La politique du CNPF. ne surprend personne. Elle reproduit simplement celle inaugurée par le Comité des Forges au lendemain de la Grande Guerre, quand il s’agît d’accueillir des centaines de milliers de mutilés au combat dans la vie économique du pays. Prorogée en 1957 puis en 1987 elle s’appuie sur des arguments analogues pour préserver la liberté patronale d’embauche. La "contribution annuelle" présentée comme une innovation décisive dans la législation en faveur des travailleurs handicapés, par P. SEGUIN, D. JACQUAT ou H. COLLARD à l’Assemblée comme au Sénat (2), renoue avec une pratique vieille d’environ 70 ans .

L’article 323-8-2 de la loi du 10/7/1987 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés prévoit une redevance de 500 fois le SMIC. horaire par an et par bénéficiaire non employé (environ 10 000f.). Philippe SEGUIN la veut faible pour faciliter son recouvrement et inciter les employeurs à embaucher des travailleurs handicapés. L’opposition à la redevance s’ordonne autour de deux types d’arguments : la facilité d’éviter une embauche (Bernard DESCHAMP, Député communiste; Didier CHOUAT, Député socialiste, qui la conditionne à l’utilisation des fonds) ; "la charge inopportune pour les entreprises" (Georges CHOMETON, Député UDF-RPR; Yvon BRIANT, Député CNI) (6). Si l’opposition à la redevance en 1924 est le fait du patronat, c’est qu’il redoute une somme telle que l’embauche d’un handicapé soit une alternative (mutilé à l’époque). Celle de 1987 vient des socialistes et des communistes parce qu’elle est un moyen bon marché de délier le patronat de l’obligation d’embauche (amendement 101). L’objet est le même (redevance) mais les deux contestations sont diamétralement opposées.

Le Gouvernement ne peut contraindre le patronat qui le soutient mais il doit répondre à l’attente de nombreux militants associatifs investis dans des organisations nationales et locales d’aide aux handicapés. Le compromis entre le non-interventionnisme affiché par le Gouvernement CHIRAC et la solidarité néo-libérale se fait sur l’utilisation des fonds : la redevance devient "contribution libératoire" dans le code du Travail (art. L 323-8-2), ainsi promue au rang de solidarité nationale. Elle se destine au Fond de Développement pour l’Insertion Professionnelle des Handicapés (art. L 323-8-3), le FDIPH. présenté au parlement par Denis JACQUAT. Il doit financer toute action favorisant l’insertion des travailleurs handicapés en milieu ordinaire (art. L 323-8-4). Didier CHOUAT souligne le paradoxe de ce dispositif : "plus le fond recevra d’argent moins il y aura de handicapés employés". De plus, il craint que cet apport de ressources ne serve à financer diverses Caisses d’Assurances Maladie déficitaires... (7)

Le premier bilan de l’AGEFIPH (Décembre 1988) faisait état de 260 millions de francs perçus. Trois ans après il est de 2,2 milliards de francs. Comparés à la modestie de la somme versée par tête de travailleurs handicapés non employés, on peut estimer que le gros des employeurs choisit la solidarité contre l’embauche. L’attitude permanente du patronat vis à vis des travailleurs handicapés consiste à penser le handicapé en terme humanitaire plus qu’en rapport professionnel. Le monde économique n’étant pas adapté à cette dimension éthique, le handicapé non productif et non rentable paraît-il, n’y a pas sa place. Celle-ci est "ailleurs", en famille, dans le milieu médical des centres, ateliers protégés, etc. La présence de ceux-ci dans l’entreprise fait figure de désordre, de non-sens, pour beaucoup d’employeurs.

La redevance permet de préserver cette situation, principe constant des législations sur le travailleur handicapé. Quitte à verser une contribution à une caisse de solidarité ! La tentative de coup de main sur l’AGEFIPH. par le CNPF. pour financer "le social" déficitaire révèle la conception patronale sur les handicapés: ils font partie des marges assistées, chômeurs et employés précaires. L’argent rassemblé à l’AGEFIPH. doit donc participer à payer les charges sociales patronales. Cette politique d’épiciers visant à prendre des fonds destinés à l’insertion professionnelle des personnes handicapées pour combler le déficit de l’UNEDIC. révèle une erreur manifeste d’appréciation sur l’argent de l’AGEFIPH. :

- celui-ci est le résultat de la marginalisation sociale accentuée chez les handicapés, par le chômage de longue durée. Détourner son utilisation contredit la morale introduite dans l’esprit de la loi par la "contribution de solidarité" chère à Philippe SEGUIN. De plus, la "contribution" n’est pas un impôt voté en cession budgétaire. Il ne peut donc être globalisé "dans la solidarité des régimes sociaux" invoquée par le CNPF.

- Les chefs d’entreprise évoquent les difficultés de rencontrer des travailleurs handicapés qualifiés correspondants aux emplois offerts. L’argument est souvent juste, malgré le nombre de handicapés qualifiés au chômage. Or, si la question de la formation et de l’adaptation des travailleurs handicapés est mise en avant par les employeurs, quelle meilleure réponse qu’une politique de formation financée par l’AGEFIPH. (projet du Secrétariat d’État dirigé par Michel GILLIBERT) ? Tacticien, le CNPF. prétend n’utiliser que les fonds excédentaires de l’AGEFIPH. qu'après la mise en route de sa politique. Même en prenant au sérieux cette formule précautionnelle, nul ne doit admettre que l’argent justifiant l’absence de travailleurs handicapés de l’entreprise, serve à autre chose qu’à promouvoir leurs capacités. Il faut en profiter, si excédant il y a, pour innover en inventant des formules inédites en vue de l’insertion professionnelle. Deux pistes intéressantes à étudier illustrent mon propos :

- La loi du 3/01/1968 (art. 490 et s. c.civ.) sur les incapables majeurs introduit une tutelle aux allocations (d’aide sociale) assurant l’usage des sommes au bénéfice de l’intéressé. Modalité formelle (exercée par un proche parent), elle ne contrôle que l’argent des prestations sociales, sans préjudice aucun des capacités juridiques du handicapé. Mais la procédure laisse planer des présomptions d’incapacité. De plus, la loi du 1° Décembre 1989 interdit la saisie judiciaire des biens d’un handicapé. Motifs généreux, mais avec de telles réserves, aucune banque ne prête à un handicapé sans garantie d’un tiers. Ceci pour en venir à l’AGEFIPH. Son excédant peut servir de garantie auprés des banques pour des handicapés voulant financer un projet professionnel ; ou leur accorder un prêt (les modalités sont à discuter).

- Des bourses spéciales d’enseignement supérieur peuvent être versées aux étudiants handicapés suivant des formations de haut niveau. De même pour les techniciens des lycée professionnels. Ces bourses peuvent s’élargir à des activités promotionnelles (financer des participations d’artistes, peintres ou photographe, à des expositions européennes... par exemple). Voici deux suggestions peu élaborées, mais qui peuvent être un point de départ.

Si l’AGEFIPH parvient ainsi à sortir des travailleurs handicapés du chômage et de l’assistance, alors la redevance ne sera plus seulement une procédure d’exclusion professionnelle. La situation de la loi de 1987 est sans équivalant dans les institutions sociales contemporaines : en instaurant une redevance faible et contrôlable, elle crée la seule Caisse éxcédentaire dans une période où, semble-t-il, les moyens financiers font défaut (Sécurité sociale, UNEDIC...). Votée pour insérer les travailleurs handicapés, son effet le plus visible consiste à monnayer le chômage et la marginalité des handicapés. La somme réunie doit servir à former, enseigner, promouvoir des handicapés vers la vie active, équiper des postes de travail, accessibiliser des locaux... Et surtout, elle peut permettre d’innover, inventer des pratiques nouvelles vis à vis des travailleurs handicapés: par exemple en leur faisant confiance pour ouvrir un atelier, une entreprise de service (gestion, informatique, comptabilité...). Cela n’est encore qu’une idée à enrichir...

L’insertion professionnelle des handicapés ne peut se satisfaire des méthodes traditionnelles (Contrats Emplois Solidarité, stages ou travaux précaires,...) Les Directions Départementales de Solidarité consacrent l’essentiel de leurs ressources pour les handicapés aux frais de fonctionnement des institutions et pour l’aide à domicile. Elles investissent peu dans des procédures nouvelles d’insertion. Quinze ans après la loi du 30/6/1975 et cinq ans après celle du 10/7/1987, le travailleur handicapé ne peut se contenter du ronronnement des ANPE. et des demandes d’entretien sans réponse, au bout d’années de combat acharnées pour acquérir savoir faire, diplômes, qualifications. L’AGEFIPH. permet de dégager des fonds, utilisons les !

L’excédent éventuel à une politique de formation est une occasion, peut-être unique, pour que les handicapés fassent fructifier leur argent. Ne la manquons pas.

 

UN PEU D’HISTOIRE

 

L’histoire de la cotisation légale dans la législation en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés (art. L.383-8-2 de la loi du 10/7/1987) commence le 22/7/1922 à la Chambre des Députés. Le projet initial prévoit une "amende" de 6f./jour, pour chaque mutilé non embauché (le quota est 10% d’embauche obligatoire pour toute entreprise de 10 salariés). Le Comité des Forges, l’Union des Industries Métallurgiques et Minières, et autres groupes de pression patronaux font tout pour empêcher la loi d’aboutir, puis devant son caractére inéluctable, pour en limiter la portée. Les Anciens Combattants forment un Groupe Parlementaire à la Chambre. La lutte patronale a donc lieu au Sénat. Le Groupe dirigé par Gaston JAPY et Dominique DELAHAYE (FARJON, COIGNET, SCHEUER,...) investit chaque proposition d’amen-dements, notamment en exigeant le retrait du terme "amende". Sa consomnance pénale choque le patronat qui préfére - et obtient - "la redevance". La substitution n’est pas une figure de style : elle remplace une sanction pénale pour inapplication de la loi par une procédure administrative. Le non-emploi des travailleurs mutilés devient légalement possible (3).

L’article 10 de la loi du 26/4/1924 fixe à six francs/jours le montant de la redevance par mutilé manquant. Les redevances sont recouvrées par l’administration des contributions directes, versées à l’Office National des Anciens Combattants et servent au financement des pensions d’invalides de Guerre. Dès lors, ce versement devient l’évitement d’embauche des mutilés. Le reversement sous forme de pensions dilue la nécessité du travail pour ces victimes du front. Leur statut social ressemble de plus en plus à une marginalité d’assistés. Avec le temps, et l’insuffisance des contrôles, la redevance n’est plus versée... (Ajoutons toutefois que de nombreux employeurs jouent le jeu de "l’Unité Nationale" face aux conséquences de la 1° Guerre mondiale en embauchant les mutilés qu’ils employaient avant leur mobilisation).

Le Député Camille TITEUX qualifie de "déssuéte et inadaptée" la redevance prévue au titre VII du projet de loi en discussion à l’Assemblée Nationale du 25/03/1957 (4), après le constat d’inefficacité de celle de la loi du 26/04/1924 par Albert GAZIER, Ministre des Affaires Sociales, quelques mois auparavant (31/10/1956). En fait le thème reste secondaire dans ce qui sera la loi du 23/11/1957 en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés. La colonne vertébrale du texte réside dans la médicalisation du travailleur handicapé par le biais des ateliers de travail protégés, et des centres d’aide par le travail. Les bénéficiaires de la loi se trouvent exclus des milieux de travail ordinaires, et en conséquence, la redevance n’est plus qu’un faire-valoir destiné à la déssuètude. La somme représente six fois le SMIG. mensuel/an et se recouvre suivant les règles appliquées aux créances de l’Etat. La Commission Départe-mentale notifie la dette à l’entreprise (art. 18 de la loi), qui s’acquite ainsi de l’obligation d’embauche (art. 34) ; des officiers de la police judiciaire et des inspecteurs du travail contrôlent le recouvrement (art. 33). La complexité de la procédure et le peu d’effectivité des contrôles rendent la redevance inopérante sur l’ensemble du monde économique et inopposable sur tout le territoire. De ce fait, "elle paraît injuste aux employeurs malchanceux chez qui le contrôle s’effectue" (5).

REFERENCES

(1) Association des Paralysés de France (APF.), Fédération Nationale des Accidentés du Travail (FNAT.), Union Nationale des Associations de Parents d’Enfants Inadaptés (UNAPEI.).

(2) Journal Officiel des Débats, Assemblée Nationale des 14 et 20 Mai 1987, Sénat du 2 et 3 Juin 1987.

(3) J.O. des Débats, Sénat du 13/4/1924, p.866.

(4) J.O. des Débats, p.2939.

(5) Cité lors des travaux préparatoires à la loi du 10/7/1987.

(6) J.O. des Débats : Assemblée Nationale du 19/5/1987, pp.1299 à 1311.

(7) Ibidem, pp.1298 à 1325 où il est question de l’AGEFIPH interventions de D. CHOUAT, B. DESCHAMPS, D. JACQUAT. Débat au Sénat du 2 et 3 Juin 1987, pp.1408 à 1443.

Pascal DORIGUZZI , le 25 Décembre 1991

 

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